Del libro “Esfuerzos mal recompensados: La elusiva búsqueda de la prosperidad en México” de la más reciente obra del político y economista mexicano, Santiago Levy Algazi quien ha ocupado diversos cargos en la administración pública de México.
La hipótesis central: una mala asignación grande y persistente
Este libro sostiene que una persistente mala asignación de recursos es el principal motivo por el que el crecimiento de la productividad en México se ha estanca- do y, a su vez, por qué el crecimiento ha sido tan decepcionantemente bajo.
La mala asignación se interpreta aquí como una situación en que la distribución de individuos entre diferentes ocupaciones, la distribución de empresas entre diferentes sectores o tamaños, y la correspondencia entre empresas y trabajadores de diferentes habilidades, distan mucho de ser óptimas. En una economía con mala asignación hay personas que, dados sus talentos y habilidades, deberían participar en la actividad económica como trabajadores, pero lo hacen como empresarios, y viceversa.
De la misma manera, en el marco de una mala asignación, algunas empresas de baja productividad atraen más capital y trabajo del que deberían, mientras que empresas más productivas no capturan suficientes recursos. Además, el proceso Schumpeteriano de “destrucción creativa” esta trastocado: empresas improductivas permanecen en el mercado mientras que empresas productivas salen o no consiguen crecer; la productividad de empresas entrantes es inferior a la de empresas existentes; numerosas empresas entran y luego salen rápidamente; y una buena parte de la rotación de empresas es básicamente inútil.
Paralelamente, cuando la mala asignación es grande, los trabajadores no se vinculan con empresas donde sus habilidades se utilizan plenamente. Las personas hacen tareas que no requieren su nivel de educación (como el caso paradigmático del ingeniero que trabaja de chófer de taxi). Además, los contratos que las empresas ofrecen a los trabajadores no son los adecuados: algunos tienen contratos de corto plazo, lo que genera un exceso de rotación, e insuficiente capacitación y aprendizaje en el trabajo, mientras que otros permanecen demasiado tiempo en su puesto considerando su contribución a la producción de la empresa.
Por otra parte, en un marco de mala asignación las empresas se comportan de maneras que son privadamente rentables, pero socialmente ineficientes. Para eludir o evitar diversas regulaciones, modifican su tamaño, por lo cual no logran generar economías de escala y de alcance. Por los mismos motivos, cambian su estructura contractual aun cuando esto disminuye su productividad. Puede que también limiten sus fuentes de insumos intermedios o el número de clientes con los que se relacionan. O puede que tengan altas tasas de entrada y bajas tasas de sobrevivencia, generando empleos de corta duración.
En pocas palabras, en una economía con mala asignación grande, el capital no se invierte en los mejores proyectos, no hay correspondencia entre la demanda de las empresas y las capacidades de los trabajadores, y la dinámica de entrada, salida y crecimiento de las empresas no es congruente con su productividad subyacente. En ausencia de mala asignación, los mismos individuos con la misma educación y las mismas capacidades, trabajando el mismo número de horas, invirtiendo la misma cantidad de dinero y con acceso a las mismas tecnologías, producirían más. A lo largo del tiempo, las mejores empresas crecerían, las empresas malas cerrarían, los trabajadores adquirirían más habilidades durante su ciclo de vida y la productividad aumentaría.
La mala asignación es la manifestación de un fenómeno social y político más profundo
Conceptualizamos la mala asignación como el resultado de políticas e instituciones que, a través de diversos canales, influyen en el comportamiento de empresarios y trabajadores de maneras que dañan la productividad. Las políticas reflejan las ideas, teorías y visiones de los responsables de las políticas públicas y quedan plasmadas en leyes y regulaciones sobre, por ejemplo, el comercio internacional, la innovación, la competencia interna o la intermediación financiera. Aún más importante, las políticas también reflejan aspectos clave del tejido social del país como los impuestos, la regulación de las relaciones entre empresarios y trabajadores, la cobertura y el financiamiento de la seguridad social y los mecanismos desplegados para reducir las disparidades de ingresos.
Sin embargo, las instituciones también importan. El modus operandi de las instituciones encargadas de recaudar
impuestos, contribuciones y tarifas es relevante porque entendimientos tácitos determinan el rigor con el que las regulaciones se hacen cumplir. El modus operandi de las instituciones responsables de la prestación de servicios sociales es importante porque influye en los beneficios que los empresarios y trabajadores obtienen por participar en ellas. El modus operandi de las encargadas de arbitrar conflictos comerciales, crediticios, tributarios y laborales es relevante porque cuando las reglas del juego de facto y de jure difieren, los empresarios y los trabajadores entienden que la ley no siempre es la ley, al menos no para todos, y ajustan su comportamiento en respuesta a ello. Y el modus operandi de las encargadas de velar que los mercados sean competitivos importa porque cuando esto no es así, las empresas prevalecen no porque sean más productivas sino porque ejercen poder monopólico.
Por lo tanto, la mala asignación no debe verse sólo como el resultado del fracaso del gobierno para fijar el impuesto correcto aquí y el subsidio adecuado allá, o para corregir una falla de mercado o una externalidad ne- gativa más allá. Estas fallas de políticas sin duda importan. Sin embargo, la mala asignación también resulta del funcionamiento —o, más bien, del malfuncionamiento— de instituciones clave que influyen en la vida cotidiana de trabajadores y empresarios. En su conjunto, instituciones deficientes son incapaces de crear las condiciones necesarias para tener mercados razo- nablemente eficientes, o de prestar servicios de calidad razonable y, por lo tanto, inducen comportamientos que son privadamente rentables, pero socialmente ineficientes.
En este contexto, la persistencia de la mala asignación es el resultado de que algunas políticas e instituciones perjudiciales para la productividad—sobre todo aquellas asociadas con los impuestos y las relaciones entre empresarios y trabajadores— están profundamente arraigadas en el discurso político de México o reflejan equilibrios políticos subyacentes que son muy difíciles de cambiar (ver la colección de ensayos en Levy y Walton, 2009). Políticas ineficientes e instituciones disfuncionales persisten en parte como resultado de ideas muy arraigadas, y en parte como resultado de un equilibrio político específico. En pocas palabras, la mala asignación persistente es sólo el término técnico —una abreviación, se podría decir— para un fenómeno social y político profundo y complejo.
Mala asignación y reformas de políticas públicas
Críticamente para el crecimiento económico en México, una mala asignación grande y persistente es compatible con
la estabilidad macroeconómica. Algunos impuestos y subsidios pueden reducir la productividad, pero estos se pueden compatibilizar con la restricción presupuestal del gobierno ajustando otros impuestos o gastos. Críticamente también, los tratados de libre comercio pue- den hacer que los mercados de bienes sean más competitivos, pero no pueden sustituir a instituciones que funcionan mal encargadas de recaudar impuestos y contribuciones, proporcionar servicios sociales o velar por el cumplimiento de los contratos.(5) Tampoco pueden corregir las insuficiencias de las regulaciones laborales y del sistema de seguridad social del país. Ni estas insuficiencias pueden ser corregidas con inversiones en capital humano y físico. Aunque son claramente bienvenidas, estas inversiones no disminuyen la mala asignación y, de hecho, los retornos a las mismas son más bajos debido a ella.
Algunas de las políticas e instituciones que generan una mala asignación en México han formado parte integral del panorama del país durante déca- das y no han sido objeto de iniciativas de reformas sistemáticas. Otras han experimentado profundas reformas, como las relacionadas con la promoción de la competencia interna y las que ponen fin a los monopolios del sector público en la energía, aunque todavía tienen que rendir todos sus frutos. Por otro lado, desde la crisis de 1994–95 otras políticas inadvertidamente han aumentado la mala asignación. La evidencia empírica presentada en este libro muestra que su efecto combinado ha nulificado el impacto positivo sobre la productividad agregada de las reformas orientadas a aumentar la eficiencia de las últimas dos décadas. Como en la Odisea de Homero, hay una Penélope que deshace durante la noche lo tejido durante el día.
Las políticas e instituciones que están en la raíz de la mala asignación en México afectan a los individuos en todos los ámbitos de la actividad económica. Influyen en las actitudes, expectativas y comportamientos de millones de trabajadores y empresarios, afectando la asignación de trabajo, capital y otros recursos en toda la economía. En este contexto, las medidas para mejorar la competencia y abrir o ampliar las oportunidades de inversión en sectores específicos (por ejemplo, las telecomunicaciones o la energía) si bien son indudablemente positivas, no pueden por sí solas compensar por los efectos más amplios de la mala asignación. Estos sectores son demasiado pequeños en términos del trabajo y el capital que absorben para producir un cambio importante en la productividad agregada.6
(5) Los mecanismos de protección de inversiones y solución de controversias en estos tratados pueden ayudar al subconjunto de empresas directamente involucradas en el comercio internacional o en inversiones transfronterizas, pero en México este subconjunto es muy pequeño.
Estas observaciones arrojan luz sobre el rompecabezas descrito al inicio de esta introducción. Evidentemente, no deben entenderse como un argumento contra la estabilidad macroeconómica, los regímenes de comercio abierto, las inversiones en capital humano y físico, o las medidas para au- mentar la competencia. Al contrario, los esfuerzos de México en esos frentes son sumamente valiosos y es imperativo seguir con ellos. Sin embargo, las observaciones explican por qué estos esfuerzos han sido mal recompensa- dos. Mirando hacia el futuro, para evitar que esta desafortunada situación se perpetúe, será esencial abordar las políticas e instituciones que producen una mala asignación persistente.
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